2005年12月14日，国务院新闻办召开中国内地禽流感防控工作新闻发布会。这是今年国新办针对禽流感事件召开的第四次新闻发布会。

　　会上，中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵介绍说：“2005年以来，我国共有11个省区、23个地市、30个县（市区）、55个乡镇、112个村发生30起高致病性禽流感疫情，其中青海省发生1起候鸟疫情。共有15.82万只禽发病，死亡15.12万只，扑杀家禽2222.58万只。其中，10月份以来，共有9个省区发生26起疫情，包括内蒙古、辽宁、湖南、湖北、安徽、新疆、山西、云南、宁夏等。截至12月13日，已经连续15天未接到新发疑似高致病性禽流感疫情报告。目前，已有23个疫区解除封锁。”

　　最后，他宣布：“我国防控禽流感工作取得了初步成效。”

图1：禽流感事件图解

　　公共卫生事业，即整个社会全体成员预防疾病、增进健康的事业，它涵盖了传染病、非传染性疾病以及精神卫生等方面，迄今为止一直被人们理解为医学科学的分支之一。但公共卫生本身所具有的意义已超出了医学科学的范畴，而具有极重要的社会学意义。公共卫生发展指标甚至被认为是评价社会发展进步的综合指标中最重要的指标。它直接标志着人类的生存状况，公共卫生危机就是人类的生存危机。

[案例回放]

　　第一幕　疫情初现

　　一、预警频频

　　禽流感病毒H5N1是1959年首次在苏格兰地区从成年鸡身上分离到的一种鸟类流感病毒，过去仅感染鸟类（包括鸡、鸭等家禽），1997年5月首次在香港引起人类流感。在该次事件中，有18人受感染，并造成5名儿童及1名女子死亡。

　　中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵在今年5月27日的中外记者会上介绍，设在哈尔滨兽医所的国家禽流感参考实验室5月18日从青海刚察县死亡候鸟体内分离到H5N1病毒，截至5月26日已有包括斑头雁、鱼鸥等在内的超过1000只候鸟死亡，“候鸟带毒是经常发生的，但出现这样大批的死亡，应该说在中国和国际上都比较罕见，以前也没有听说过”。

　　而实际上，早在2004年1月，广西隆安县就报告了中国内地首例疑似高致病性禽流感。

　　[链接]2004年以来中国内地禽流感疫情

　　2004年1月23日，广西隆安叮当镇，方圆三公里内的14000羽家禽被扑杀。

　　2004年1月26日，湖北武穴、湖南武岗爆发禽流感。

　　2004年1月30日，安徽宣城广德县杨滩乡，3700羽家禽确诊。

　　2004年1月30日，安徽马鞍山雨山区向山镇，21900羽家禽感染，21900羽家禽死亡。

　　2004年1月30日，广东揭阳揭东县曲溪镇篦村，3750羽家禽感染，1300羽家禽死亡，方圆三公里内90670羽家禽被扑杀。

　　2004年1月30日，上海南汇康桥镇怡园村，300羽家禽死亡。

　　2004年1月31日，湖北鄂州蒲团乡瓜圻村，600羽家禽感染，200羽家禽死亡，方圆三公里内400羽家禽被扑杀。

　　2004年1月31日，广东潮安古巷镇水美村，1800羽家禽感染，22羽家禽死亡，方圆三公里内1778羽家禽被扑杀。

　　2004年1月31日，甘肃兰州市安宁区刘家堡乡马家庄村，147羽家禽感染，80羽家禽死亡，方圆三公里内5155羽家禽被扑杀。

　　2004年2月1日，湖北宜昌伍家岗，12003羽家禽感染，4703羽家禽死亡，7300羽家禽加上方圆三公里内所有12013羽家禽被扑杀。

　　2004年2月1日，浙江永康市西城街道下山村，550羽家禽死亡。

　　2004年2月1日，云南昆明市呈贡县洛羊镇，78000羽家禽感染，4000羽家禽死亡。

　　2004年2月1日，河南平舆县东皇庙，2600羽家禽感染，790羽家禽死亡，方圆三公里内1810羽家禽被扑杀。

　　2004年2月1日，新疆生产建设兵团农十二师三坪农场，6400羽家禽感染，4058羽家禽死亡，方圆三公里内2342羽家禽被扑杀。

　　2004年2月3日，湖北襄樊襄城欧庙镇，4200羽家禽感染，22羽家禽死亡，4718羽家禽加上三公里内所有118597羽家禽被扑杀。

　　2004年2月3日，湖南岳阳平江县瓮江镇，2400羽家禽感染，2380羽家禽死亡，方圆三公里内20羽家禽被扑杀。

　　2004年2月3日，安徽阜阳颍州区魏庄村，380羽家禽感染，11羽家禽死亡。

　　2004年2月3日，安徽界首顾集镇王南湖村，2700羽家禽感染，2300羽家禽死亡，方圆三公里内400羽家禽被扑杀。

　　2004年2月3日，甘肃靖远县东升乡，2700羽家禽感染，294羽家禽死亡，方圆三公里内43600羽家禽被扑杀，86000羽家禽被强制接种。

　　2004年2月3日，陕西西安长安区高望堆村，5425羽家禽感染，1919羽家禽死亡，方圆三公里内66298羽家禽被扑杀，244000羽家禽被强制接种。

　　2004年2月4日，云南昆明官渡区大板桥，1598羽家禽感染，七羽家禽死亡。

　　2004年2月4日，甘肃皋兰县忠和镇盐池村，1200羽家禽感染，200羽家禽死亡，方圆三公里内2390羽家禽被扑杀，285羽家禽被强制接种。

　　2004年2月4日-10日，广东罗定、揭东、珠海斗门、茂名茂港、海丰，江西南昌青云谱区、东乡市、贵溪市，甘肃兰州西固区，湖北麻城，陕西华阴市、云南安宁市、昆明西山区、石林市，天津津南区，广西南宁兴宁区爆发禽流感。

　　2004年2月11日-19日，广东阳江江城区、深圳、南雄，湖北洪湖、公安、松滋、阳新、黄梅，湖南邵东、益阳赫山区、郴州，西藏拉萨，吉利白城镇赉乡爆发禽流感。

　　2004年6月28日，安徽省巢湖市居巢区，8160羽家禽感染，1520羽家禽死亡，方圆三公里内6640羽家禽被扑杀。

　　2005年5月4日，青海刚察县，519羽禽类死亡。

　　2005年6月8日，新疆塔城，2177羽家禽感染，460羽家禽死亡，1717羽家禽被扑杀。

　　2005年6月20日前，新疆昌吉地区，180羽家禽感染，63羽家禽死亡，117羽家禽被扑杀。

　　2005年8月1日，西藏拉萨，2608羽家禽感染，133羽家禽死亡，2475羽家禽被扑杀。

　　2005年10月14日，内蒙古呼和浩特市腾家营村，2600余羽家禽感染，1492羽家禽死亡，91100羽家禽被扑杀，166177羽家禽被强制接种疫苗。

　　2005年10月20日，安徽天长市便益乡梁营村，2100羽家禽感染，550羽家禽死亡，44736羽家禽被扑杀，140000羽家禽被强制接种疫苗。

　　2005年10月22日，湖南省湘潭市射埠镇湾塘村，687羽家禽感染，545羽家禽死亡，2487羽家禽被扑杀，43750羽家禽被强制接种疫苗。

　　二、初步应对

　　10月14日，农业部办公厅新闻办：“高致病性禽流感预防工作形势严峻。”

　　原因主要有三个：周边国家疫情明显扩大；带毒候鸟威胁很大；中国家禽是以散养为主，不利于控制。

　　而与此同时，不少省市已经开始采取措施，严防禽流感的传播，比较典型的有：

　　北京市：八大措施严防禽流感。确保应免疫禽只的免疫率达到或接近100%，并表示必要时会禁止活禽交易。要求各公路、铁路、航空检疫监管站24小时上岗，以防疫情通过流通环节传入。在全市设立了57个候鸟检测点，监视候鸟越冬状况。

　　重庆市：对规模养殖场实行强制免疫，101个检查站24小时拦截入渝可疑动物产品。

　　上海市：对所有海陆空旅客入境通道，全面实施入境人员的鞋底消毒，对来自疫区的肉禽蛋一律销毁。

　　陕西省：要求对省内种禽免疫达到100%，做好病舍消毒工作以及疫情预测预警，工作人员驻村驻场观察，责任到人密切监视。

　　此外，香港卫生福利及食物局长周一岳在接收媒体采访时表示，香港或内地若出现禽流感人传人疫情在社区爆发，香港可能需要封闭口岸，以免病毒扩散。

　　第二幕 敏察大势

　　一、历史印痕

　　禽流感不是一种新病。

　　1878年首次报道了意大利鸡群暴发一种严重的疾病，当时称为鸡瘟。1955年才证实这种鸡瘟病毒实际上是A型禽流感病毒，1981年在第一次国际禽流感会议上正式命名为禽流感。

　　在有记载的禽病史上，禽流感是一种毁灭性的疾病，每一次严重的爆发都给养禽业造成巨大的经济损失，美洲、欧洲、亚洲、非洲、大洋洲的许多国家和地区都曾发生过此病。

　　20世纪90年代以前，爆发了8次禽流感，分别为苏格兰H5N1（1959年）、英国H7N3（1967年）、澳大利亚H7N7（1975年）、英国H5N2（1979年）、冰岛H5N8（1983年）、美国H5N2（1983年）、冰岛H5N1（1991年）等。

　　此后，又爆发了4次禽流感，分别为澳大利亚H7N3和H7N7、巴基斯坦H7N3、墨西哥H5N2、意大利H7N1。

　　禽流感会造成巨大的经济损失，1983-1984年在美国宾夕法尼亚和弗吉尼亚禽流感爆发造成4000万美元的损失。

　　1994年5月低致病力H5N2的禽流感在墨西哥被发现，1995年1月突然变成高致病力毒株，并迅速波及12个州。为了控制疫情，宰杀了1800万只鸡，封锁了3200万只鸡，对13000万只鸡紧急接种疫苗，直接经济损失达10亿美元。

　　1997年和2001年香港爆发的禽流感，特区政府先后耗资1.8亿港元，两次共扑杀了270万只鸡。而在1997年的香港禽流感中，首次出现了人禽流感病例。共18例病人，死亡6例。事后还发现，接触这些病人的217名医务人员中有8人的血清中禽流感病毒抗体明显升高，这说明医护人员被隐性感染了。到了1999年，香港又出现2人感染H9N2型禽流感病毒。2003年，香港再次有2人感染H5N1型，并有1人死亡。

　　2003年在荷兰爆发的禽流感是波及最广的一次，2月底，6个农场爆发禽流感，到3月3日，有禽流感疫情的农场升至13家，是由高致病力毒株（H7N7）引起。此次疫情共有约900个农场内的1400万只家禽被隔离，1800多万只病鸡被宰杀。

　　去年在亚洲多国发生的禽流感，导致近2亿只家禽被扑杀，也给这些国家的养禽业造成了巨大经济损失。

　　二、地方典型疫情

　　1．安徽天长市：2005年10月20日，安徽天长市便益乡梁营村爆发禽流感，2100羽家禽感染，550羽家禽死亡，44736羽家禽被扑杀，140000羽家禽被强制接种疫苗。

　　2．湖南湘潭县：截至05年10月22日，湖南省湘潭市射埠镇湾塘村爆发的禽流感，使得687羽家禽感染，545羽家禽死亡，2487羽家禽被扑杀，43750羽家禽被强制接种疫苗。

　　三、疫情来源分析

　　科学家们全力以赴破解禽流感扩散之谜。

　　中国科学院动物所雷富民研究员领导的禽流感分子流行病调查攻关小组，对国内2004年H5N1禽流感的疫区、2005年的青海湖疫区，以及其它一些地区进行了重点普查研究，收集了数千个野生动物的血清样本，试图从中找到禽流感的传播途径和爆发机理。

　　关于候鸟或野鸟在禽流感传播和爆发中扮演的角色，科学家们仍然存在争议。不过，他们存在这样一个共识：应该加强禽流感的监测。中国科学院微生物所所长高福说，为了阻断禽流感病毒的“空中大迁徙”，国内外科学家应该加强合作，进行禽流感病毒流行病学的动态研究，开展野鸟携带病毒情况的广泛监测，从而为预防与控制禽流感提供重要的科学依据。

　　四、我国疫情应对处理的特点

　　对于青海、新疆、西藏、内蒙古、安徽、湖南、辽宁等七省区相继出现禽流感疫情，专家认为有如下特点：

　　1．2004年中国爆发的禽流感疫情属于多点散发，每起规模较小，造成的危害也较小。而今年的疫情规模较大、覆盖面广，为有效防控人感染高致病性禽流感造成困难，对人类的威胁不断加大；

　　2．防控人流感和防控禽类疫情交织在一起，加重了情况的复杂性；

　　3．禽流感主要发生在农村，农村卫生条件差，农民自我保护意识不强，基层农村卫生防疫人员意识较差，尤其是乡村两级缺乏疫情监测人员，在农村建立防控人感染高致病性禽流感的快速反应机制任务更艰巨；

　　4．有些地方对人感染高致病性禽流感防控工作不重视，措施不落实，卫生专业技术人员培训空白点还很多。

图2：有关部门在通往疫点的道路上进行消毒（新华网）

　　第三幕　统筹全局

　　一、国家层面部署

　　自从内蒙古出现禽流感疫情（10月14日）之后，国务院召开了防控禽流感会议，提出五条措施防控禽流感。卫生部、农业部、国家质检总局等单位也先后确定了合作机制，国家防控体系严阵以待。

　　为了更好地控制突发公共卫生事件，卫生部、农业部联合制定下发了《卫生部农业部关于人畜共患传染病防治合作机制》。该合作机制要求两部门建立部门例会制度，每季度召开一次；定期通报全国人畜共患传染病的人和动物疫情。发生人畜共患传染病爆发疫情要在接到疑似或确诊报告后24小时之内互相通报，并且根据疫情情况，双方共同组织专家组，开展流行病学调查及实验室检测，并根据调查结果提出防治对策建议。

　　此外，卫生部还先后与国家质检总局签署《质检总局与卫生部应对口岸公共卫生事件合作机制》，与香港特区政府卫生福利及食物局、澳门特区政府社会文化司共同签署《关于突发公共卫生事件应急机制的合作协议》，以应对禽流感传播。

　　在2005年12月14日国务院新闻办召开的中国内地禽流感防控工作新闻发布会上，中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵介绍了我国政府主要采取的措施：

　　1．成立了专门的指挥机构：11月3日，国务院启动了全国防治高致病禽流感指挥部，由回良玉副总理任总指挥。总指挥部启动以来，截至12月31日，共四次召开指挥部全体会议，及时研究疫情形势，对防控工作作出部署。

　　2．建立了疫情监测报告体系：中国内地建立了中央、省、地、县四级疫情监测与报告体系，并设立了450个国家疫情测报站和边境疫情监测站。全国2800个县全部与农业部联网，64.5万名村级疫情报告观察员实时监测，所有疫情信息被迅速传送到农业部。

　　2004年，农业部参照联合国粮农组织指导原则和世界动物卫生组织有关要求，制定了《全国高致病性禽流感监测计划》，指导各地开展禽流感监测工作。今年以来，已监测家禽和野禽等样品292.3万份。

　　3．颁布相关法规条例：“中国坚持依法科学处置禽流感疫情。依照《中华人民共和国动物防疫法》，去年以来，国务院先后发布实施了《全国高致病性禽流感应急预案》和《国家突发重大动物疫情应急预案》。农业部先后发布实施了《高致病性禽流感疫情处置技术规范》、《应对人禽流感疫情应急预案》等技术方案，有效规范了疫情处置工作。11月18日，国务院发布《重大动物疫情应急条例》，为进一步做好禽流感防控工作提供了坚强的法律保证。”

　　4．实施定点联系制度：疫情发生后，卫生部立即派出工作组和专家组，开展流行病学调查，查清疫源，指导地方有针对性地采取隔离、封锁、扑杀、消毒等防控措施。同时，做好动物防疫监督检查工作，防止疫情扩散蔓延。同时，为加大防控力度，今年我部实施了重大动物疫病防控定点联系制度，定期到各地检查防控措施落实情况。今年以来，我部已经派出146个督查组、252人次赴各地检查指导禽流感防控工作。

　　5．对全民宣传教育：为提高公众对禽流感的认知能力，普及防控知识。农业部组织印制了700万张防控高致病性禽流感明白纸，60万张高致病性禽流感防控知识挂图和20万册防控禽流感口袋书，免费发放到村到户。此外，我国还通过电视、广播、报纸、互联网等媒体向广大群众宣传禽流感科普知识和国家的政策、措施。积极开展禽流感技术咨询，增强群众防范意识，提高自我防护能力。

　　6．实行国家补偿：中国实行对因禽流感受损的养殖企业、农户进行补偿，对扑杀家禽中央和地方财政共同给予补偿。为支持家禽业发展，11月18日，国务院还出台了9项家禽业发展扶持政策，通过免征所得税、减免政府性基金和行政收费、增加流动资金贷款和财政贴息、救济困难农民等措施，维护家禽业稳定发展。

　　7．攻关禽流感疫苗：中国自行研制并投入使用的三种禽流感疫苗，保证了各种不同禽类的免疫需要。12月7日，由中国农科院哈尔滨兽医研究所最新研制的禽流感重组新城疫病毒载体活疫苗，经过国家农业转基因生物安全委员会的评审，获得I级安全证书。目前，这种疫苗正在进行产业化开发，具有价格低廉、使用方便等优点，明年初将投入使用，将在我国禽流感防控工作中发挥重要作用。

　　8．多元化信息披露制度：

　　(1)召开新闻发布会

　　12月31日之前，仅国务院新闻办就针对禽流感问题召开了4次新闻发布会。

　　在5月27日的新闻发布会上，中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵介绍了中国内地亚洲I型口蹄疫和青海候鸟禽流感疫情等方面情况，并回答记者提问。

　　在10月28日的新闻发布会上，贾幼陵介绍了一段时期来中国防治高致病性禽流感情况，并答记者问。

　　在11月30日的新闻发布会上，卫生部部长高强介绍了中国艾滋病、禽流感防治方面的工作情况，并回答记者提问。

　　在12月14日的中国内地禽流感防控工作新闻发布会上，贾幼陵再次做相关报告并回答记者提问。

图3：国务院新闻办就禽流感防治举行发布会（新华网）

　　(2)媒体播报

　　动员各类报纸都来关注禽流感，制作专题，发布消息，并对公众进行普及教育。

　　(3)在线解答

　　11月15日，国家首席兽医师、农业部兽医局局长贾幼陵作客强国论坛，就做好禽流感防控工作与网友交流。

　　11月29日上午农业部畜牧业司副司长张仲秋先生作客“新华访谈”，就高致病性禽流感疫情发生后，广大消费者对消费禽类产品的担忧，以及畜牧业生产方式和城乡居民生活方式应该注意些什么等问题与网友进行了在线交流。

　　9．积极参加国际合作：

　　世界卫生组织驻华代表贝汉卫：禽流感疫点出现之后，中国的各级政府部门行动迅速，采取了扑杀疫区禽类和为高危禽类免疫的措施。这些政策和措施都非常有效，值得其它国家和地区借鉴。在防控人禽流感方面，中国卫生部一直和我们保持联系，及时通报和分享相关信息。湖南的疑似病例出现后，卫生部主动提出希望世界卫生组织派专家前往，提供诊断和流行病学调查方面的帮助。另外，此前安徽并没有发生禽类的疫情，也没有关于任何疑似人禽流感病例的报告，但卫生部还是找出了这个病例，并在确诊后毫无隐瞒地向外界予以公布，同时向我们作了通报。在中国工作，我感到很受鼓舞，我们和中国卫生部门的合作渠道非常畅通。我还注意到，中国民众已经意识到了改善环境的重要性，政府部门也正在不遗余力地为之努力。世界卫生组织向中国卫生部门提出了一些公共卫生方面的技术性建议，我很高兴看到它们中的大多数已经被采纳并且付诸实施了。

　　APEC会议禽流感专题：

　　胡锦涛：禽流感是当前亚太地区乃至世界共同面临的一个挑战。中国支持亚太经合组织在禽流感防控领域开展合作，亚太经合组织各成员应该携手努力，密切合作，共同应对这一挑战。中国将于明年4月在北京举办亚太经合组织新发传染病研讨会，加强人类感染高致病性禽流感等传染病防控的区域合作。

　　抗击禽流感国际会议：

　　联合国粮农组织、世界卫生组织、世界动物卫生组织和世界银行共同举行的抗击禽流感国际会议11月7日在日内瓦召开。在为期三天的会议上，包括中国在内来自一百多个国家参会，并提出了应对禽流感疫情的多项全球行动计划。

　　布什访华、中美合作：

　　中美两国元首11月20日在北京就加强禽流感防控双边合作的共同倡议达成一致，并形成共同文件。

　　双方将在流感疫苗和药物的研发和监测、快速反应和应对流感大流行方面加强两国卫生和农业部门的合作，以提高双方发现、应对和控制禽流感爆发的能力。双方将共同支持和参与禽流感亚太地区合作，共同落实中美共同发起的亚太经合组织防控合作倡议，办好明年四月在华举办的该组织“新发传染病高层论坛”。

　　农业部在联合国粮农组织大会提倡议

　　11月21日，罗马，联合国粮农组织总部。

　　农业部部长杜青林：禽流感是人类共同面临的严重威胁，任何一个国家都不能独善其身，需要国际社会共同应对。中国政府高度重视禽流感问题，成立了应急机制，出台了相关应急条例，采取了坚决果断的措施科学防控禽流感的蔓延。中国有信心做好禽流感的防控工作。

　　联大通过中国提议

　　11月30日，第60届联合国大会举行全会，一致通过由中国提出的关于“加强全球公共卫生能力建设”的决议。

　　亚洲禽流感防控合作部长级会议：

　　12月7日，亚洲禽流感防控合作部长级会议在昆明举行。此次会议由中国农业部发起，亚洲16个国家及6个国际组织共100余名代表与会，会议通过《亚洲禽流感防控合作昆明倡议》，达成了共同防控禽流感疫情的基本共识。

　　首届国际中医药防治流感、禽流感高层论坛：

　　12月29日，世界中医药学会联合会（呼吸病专业委员会）、卫生部中日友好医院在北京联合主办了“首届国际中医药防治流感、禽流感高层论坛”。

　　全球禽/人流感防控筹资大会：

　　由世界银行、欧洲联盟及联合国联合主办的出资国会议将于2006年1月17日至18日在北京举行。会上将为今后3年全球抗击禽流感疫情筹集10亿美元资金。

　　此外，我国主动向世界卫生组织的有关参考实验室提供了多个我国分离的H5N1亚型高致病性禽流感病毒毒株，公布了2004年以来采集到的病毒的基因序列。我国农业部与美国农业部共同举办禽流感防控研讨会，并积极磋商成立动物卫生工作组，不断深化和规范两国禽流感防控领域的合作；为东盟国家培训兽医专业技术人员，积极向越南、泰国、朝鲜、蒙古、印尼等国家提供技术、物资及资金援助，向越南等国及时足量供应禽流感疫苗，协助周边国家开展禽流感防控工作。

　　二、地方层面落实

　　[链接]《中国青年报》2005年11月14日文章：据农业部13日消息，截至12日，全国已有23个省（区、市）召开了防控高致病性禽流感会议，各地都提出了明确的防控目标要求，采取了有力的措施，防控工作正紧张、有序地向前推进。

图4：中国禽流感、人禽流感疫情分布图

　　北京各医院全面排查人禽流感

　　北京市医疗卫生机构于11月21日全面实行人禽流感医学观察病例排查。凡体温高于37.5度，伴有咽痛、咳嗽等症状的患者都需先到发热门诊进行排查。

　　辽宁高官紧急坐镇疫区一线

　　11月4日，辽宁省委、省政府相继召开省委常委会和省长办公会议，专题研究部署防控高致病性禽流感工作。省委书记李克强、省长张文岳主持研究部署加强全省防控工作。防控工作主要包括：组织300人的防疫应急预备队；公布全省疫情举报电话；省财政紧急拨付防控资金8500多万元；扑杀疫区的病禽和同群禽100余万只。

　　吉林长春对散养家禽实施捕杀

　　“从11月21日，检疫人员只要发现散养禽只，要一律捕杀、销毁处理。”长春市防治高致病性禽流感指挥部组织各县市区牧业部门召开会议，并准备在11月24日至28日期间，派出分别由牧业、公安、交通、卫生和工商5个单位组成的检查组对长春各县市区进行检查。

　　湖北常务副省长、国家工商总局副局长带头吃鸡鸭

　　12月2日晚华中农业大学学术交流中心宴会厅内举行了一场特别的“鸡鸭宴”。湖北省常务副省长周坚卫、副省长刘友凡、国家工商总局副局长刘凡出席，并带头吃鸡吃鸭。

　　北京市居委会协助防控工作

　　汪锦华是北京市东城区交道口大兴社区的居委会主任，近一段时间来，像这样走家串户分发防控禽流感宣传资料的事成了汪锦华和居委会其他同事们最主要的工作。居委会对辖区内所有饲养家禽，特别是饲养信鸽的住户进行登记备案，每天监测住户和禽类的健康状况，将第一手资料及时向上汇报。

　　南京工商局8道关卡严堵禽流感

　　南京市工商局结合南京市集贸市场实际情况制定了《南京市集贸市场防治禽流感工作8项制度》。

　　重庆渝北短信定人心：

　　自11月以来，渝北区向区内手机用户免费发送防控禽流感相关知识短信30万余条。内容主要是普及禽流感预防和禽类产品安全消费知识，消除了市民恐慌心理。此举在全市范围内得到推广。

图5：工作人员在四川大竹被封锁的疫点消毒（新华网）

　　第四幕 暂告段落

　　广东市民非常满意政府及时公布疫情

　　今年11月，广东省省情调查研究中心社情民意调查研究所联合广州市社情民意研究中心，对广州1025名不同年龄、职业和收入水平的市民进行了快速抽样调查。发现有七成九的市民不同程度关注禽流感疫情，仅5.1%表示完全不关注。超过五成的受访市民并未对禽流感产生害怕情绪，但有四成三市民不同程度担心自己或家人被传染；六成五的市民表示采取了相应的防范措施，其中66.1%的人表示会“减少食用禽类产品”。这些都说明市民虽然对禽流感存在一定的害怕意识，但并未达到恐慌的程度。

　　另外，调查还显示，大多数受访市民对政府处理禽流感疫情工作表示满意。其中“及时向社会公布疫情”获得的评价最高，市民满意度达到八成二；而对“禽类及其产品的检疫工作”的评价则相对较低，满意度为五成六。

　　像在平静的湖面中投下一颗石子，禽流感疫情的爆发，使一些禽类养殖和加工、销售企业感受到了疫情带来的阵阵冲击波。有关专家指出，禽流感的爆发会使一些国家、地区和相关企业原有的供应链被破坏。但禽流感也给了市场资源配置重新洗牌的机会，市场重新启动，供应链的重建，也给商家和企业带来新的机会。越来越多的人认识到，标准化、制度化的生产也成为行业发展的方向。

　　辽宁25项措施扶持家禽业：

　　辽宁省有关部门草拟并将正式下发全省扶持家禽业发展的决定。一是积极扶持灾区进行生产自救，引导受损农户调整产业结构，帮助农户渡过难关。二是推进家禽业饲养方式转变，支持农户开展村外家禽标准化小区和规模饲养场建设，在建设资金和电子网络监控体系建设等方面给予重点倾斜。三是采取严格的隔离保护措施，保护种禽生产能力和家禽品种资源。四是联合金融机构加大对龙头企业的扶持力度。五是对有关企业和农户实行税收优惠。六是对有关企业和农户暂免征收部分政府性基金和行政性收费。七是维护正常的市场流通秩序，加强管理，促进出口和消费。八是确保受损企业职工的基本生活保障，帮助受疫情影响造成家庭生活困难的人员解决其生活困难。九是加强对禽流感疫情防控的支持，科研管理部门组织防控技术攻关，加大基本建设资金对重大动物疫病防控体系建设的支持力度等。

　　温家宝听取科研人员介绍我国人用禽流感疫苗研制的进展情况（新华社）

　　我国科研人员研制出抗禽流感药物：

　　今年11月3日，上药集团向罗氏集团提出了授权生产销售“达菲”产品的请求。12月初，罗氏制药集团组成技术专家小组对上药集团进行了严格的评估，认为其已经具备制造奥司他韦原料及其制剂的能力。12日，罗氏集团正式将其抗禽流感药物专利产品“达菲”授权上药集团生产销售，上药也由此成为第一家在中国内地制造与销售“达菲”原料和制剂的单位。

　　12月24日，农业部在北京宣布，我国科研人员经过四年艰苦努力，近日成功研制出世界上第一个禽流感——新城疫重组二联活疫苗。这种一苗可防两病的新疫苗已于12月23日正式批准生产储备，月底前可生产10亿余份。

　　然而，危机仅仅是告一个段落，根据当前情况分析，今冬明春仍有零星散发的可能，防控形势仍然严峻：

　　▲冬春季节为禽流感疫情高发季节；

　　▲我国60％家禽散养，管理粗放，防疫难度大；

　　▲“两节”期间，活畜活禽长途调运销售频繁，容易造成疫情跨区域传播；

　　▲我国南方水网地区候鸟活动频繁；

　　▲亚洲大范围的疫情对我禽流感防控工作仍然构成严重威胁。

　　天地沧海桑田，自然瞬息万变，风险永远存在，危机时隐时现。

　　曾经，人类的生活以大自然为核心，而今，随着社会的发展，大自然正在被逐渐边缘化，大自然的报复也越来越让人们难以应对。随着科学的发展，人类的生存风险不是在降低，而是在升高，我们需要可持续的科学发展观，建立与自然和谐相处的社会。

　　1、如何处理突发公共卫生事件事前、事中、事后(恢复管理)的权力配置关系？分析、评价此次禽流感事件中，政府权力配置。

　　2、以禽流感危机管理为例，分析中国政府的应急预警机制。

　　3、危机发生后，如何最大限度减少损失？此次禽流感危机中，中国政府采取了怎样的措施减少损失？

　　4、通过禽流感危机事件，分析中国政府危机管理的系统协调机制。

　　危机管理中的权力配置

　　突发公共卫生危机一向是社会公共危机中最引人关注的类别。

　　2003年，非典突袭中国，开始我们有些措手不及。但是我们很快就成功的进行了全民动员，从中央到地方，从城市到农村，迅速组成统一战线，倾举国之力抗击非典，我们成功的走出非典阴霾，呼吸着新鲜的空气，中国政府也随之颁发了《突发公共卫生事件应急条例》。

　　2005年，突发社会公共事件不断考验着中国政府危机应对能力，7月份，四川206人患猪链球菌病，38人死亡；而影响最大的莫过于禽流感的再次肆虐，11个省区、23个地市、30个县（市区）、55个乡镇、112个村先后遭遇30起高致病性禽流感疫情，而且伴随着人际传播的可能性，卫生部、农业部统一部署，地方政府积极落实应对，最终化解了“禽”况危机。在整个过程中，分权与集权，民主与集中相结合的权力配置方式贯穿于整个危机应对组织之中，确保了危机组织的高效运转，提供了制度保障。

　　权力配置探讨的是一个组织中不同岗位之间、人与人之间的权力分配方式。危机管理是一个动态的过程，驾驭这一过程的危机管理组织在不同阶段担负着不同使命。与此相应，对危机管理组织权力配置的考察，亦应在过程论的指导下，重点探讨其在危机事前准备、事中管理和事后恢复中的权力分配方式。

　　一、事前准备的权力配置

　　危机管理中的事前准备，目标主要有两个：一是通过积极预防，消除或降低危机发生概率，二是未雨绸缪，为危机全面爆发做好应对计划。当高致命性禽流感来临时，各级应对机构不但迅速采取通报、检疫、诊治、隔离等应急措施，还为克服危机大规模爆发做长远打算，制定通盘应对计划，政府组织专家攻关禽流感疫苗就是这种长远打算的表现之一。而所有这些计划，都应在既存或临时设立的各种制度的基础上制定。专门的或关联的制度，要明确规定事前准备中的组织权力。

　　有人主张，鉴于危机事前准备的局限性，有必要采取权限集中制，即将各种反应和处置权归属危机管理机构。当然，也存在反论，认为分权制更合时宜，课题组认为建立以分权制为主导的权力配置体制更符合危机事前准备的根本需求。

　　二、事中管理的权力配置

　　危机总是变化莫测，即使做好了事前准备，也往往难以穷尽具体细节。事中管理是整个危机管理的主体部分，即在危机正式爆发后实施的全面控制。随着社会、经济的不断发展，今后的危机衍生过程将进一步复杂化、多样化，为危机管理带来更大挑战。管理机构的权力配置，也因之成为更复杂的问题。这种复杂性主要体现于权力配置模式在不同管理层级的区隔上，层级之间的互动关系不同，权力配置模式也不同：

　　1、在组织核心层与下属部门和个人之间，我们主张实行核心层集权制。

　　2、在平行的部门与部门之间、个人与个人之间，我们主张实行分工合作的权责体制。

　　3、由于时间资源和信息资源的严峻制约，纵向的集权制和横向的分权制皆应考虑灵活调整。

　　三、恢复管理的权力配置

　　恢复管理的任务有轻重之分。与此相应，恢复管理阶段的权力配置亦应结合形势重点考虑轻重、缓急的合理性。

　　危机中临时拆分、合并或设立的管理机构，要对之进行全面的、综合的分析。那些已经完成任务、达成使命的机构，宜采取关停并转的办法，使之终止运作或实现任务转移；那些仍需持续工作，以完成既定目标的机构，宜调整状态、振奋精神、继续前行；对那些在恢复管理中出现的新任务、新问题，则应组织专门人员或设立专门机构应对之。

　　以上我们从过程论的角度探讨了事前准备、事中管理和恢复管理三个阶段的危机管理组织权力配置。其实，当我们抛开具体过程和细节，探寻权力配置的内在规定性时，就会发现危机管理组织的权力配置同其他权力模式一样，都是围绕“民主”和“集中”的辩证关系展开的。

　　显然，危机使组织的民主和集中都面临着挑战。危机可能冲击、瓦解组织的常态运作规则，导致组织系统陷于混乱和瘫痪，集中化的统一领导变得困难；而危机异常紧迫的事态，同样也使民主管理遭遇重重阻碍。但是，民主框架下的统一领导仍然是组织必须追求的一个基本目标。这是由危机管理的本质决定的：危机应对实质上可以定义为一种决策情势，它要在重大安全和核心价值观念受到严重威胁、挑战的环境下，通过权威与民主并重的程序，做出极具力度而又富有弹性的决定。实践也反复证明，民主框架下的统一领导是克服纷乱不堪、嘈杂无序的危机事态的根本保证。

　　2006年1月8日《国家突发公共事件总体应急预案》明确了权责归属和权力分配方式：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。体现了分权与集权、民主与集中相集合，在民主框架下统一领导的权力配置基本原则。有利于形成“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系，有利于将日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，减少运行环节，降低行政成本，提高危机应对能力。

　本案例适用于：

　　1、社会公共卫生危机（如重大疫情传播）中的政府政府公共关系

　　2、重大社会公共危机中的社会系统协调与舆论控制

[规则再造]

　　★危机预警信号的发布者必须具备权威性与可信性。

　　★尽量掌握一手资料。

　　★在这种空前的的危机面前，我们不仅要发出警示信号，更应采取警世的手段。

　　★随时掌握危机中的民意。

　　★危机中应该求同取异。

　　★危机需要统一的管理。

　　★编织一张监测大网。

　　★没有全民的参与，就没有整个防疫战役的胜利，全民的参与必建立在全民动员的基础上。

　　★未雨绸缪，早虑不困。

　　★解决行为“失范”问题，可以采取“示范”手段。

　　★危机中需要开发新媒体。

　　★公开、完整的信息给了人们面对危机的勇气。

　　★风险管理永无停息，危机预警永无松懈。